Sentencia A. 3065/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3065/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos en los que se reclame el pago de lo no debido a una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 3065 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-4544

 

Conflicto de Jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El señor Gustavo Cifuentes, por conducto de apoderado, presentó demanda, ante el “Juez Administrativo del Circuito Especializado (reparto)”, contra la Sociedad de Activos Especiales (S.A.E.), con fundamento en lo siguiente:

 

(i)   Adquirió una casa “hace 15 años aproximadamente” sin gravámenes registrados en el certificado de libertad y tradición.

(ii) La S.A.E., mediante Resolución No. 390 del 31 de mayo de 2017 y Oficio No. CS-2017-046-926 del 28 de agosto de 2017, sin mediar notificación, ordenó la entrega material del inmueble, so pena de desalojo.

(iii)          El día de la diligencia, miembros de la S.A.E “se presentaron al predio y exigieron el pago de su valor, sin haber sido avaluado previamente”.

(iv)           Ante ello, se vieron compelidos a pagar a dicha entidad $277.649.000, según escritura pública No. 3857 del 19 de diciembre de 2018.

 

Asegura que la S.A.E., actuó sin estar amparada por proceso un proceso de extinción de dominio en los términos de la Ley 1708 de 2014, y que, por ende, tampoco había una sentencia que ordenara el pago de sumas de dinero por el referido inmueble.

 

Con base en ello, señaló que “tiene derecho a la devolución y reintegro de dinero cancelado sin justa causa por constituir pago de lo no debido” y a título de pretensión única solicitó expresamente que se ordenara a dicha entidad restituirle la suma de $277.649.000 indexados y con intereses.

 

2. El asunto correspondió fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali, bajo el radicado No. 76001-33-33-005-2020-00209-00, el cual, mediante auto del 21 de abril de 2021, inadmitió la demanda, aduciendo, en síntesis, que “los hechos no están bien determinados”, que no se observa cual es el medio de control que se pretende utilizar, que no se advierte el agotamiento de la conciliación prejudicial, que no se aportaron las pruebas indicadas en el libelo y que no se indicó la dirección electrónica de notificaciones de la parte demandada.

 

3. El 27 de abril de 2021, el accionante aportó escrito de subsanación, precisando, entre otros aspectos, que se intentó la conciliación por parte de su esposa ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Universidad de Cali, pero fracasó por inasistencia del convocado, “tratándose del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho” –sin ofrecer mayores detalles al respecto–.

 

Acotó que, los hechos son los vertidos en la demanda “que consisten en la acción de extinción de dominio previstos en la Ley 1708 de 2014, proceso en el cual no se inició la demanda, ni fue notificada, ni dictado sentencia que solo se presentaron funcionarios de la entidad amenazando con desalojo o despojo del inmueble dando plazo de tres días”. Y agregó que con la demanda y sus anexos se acompañan los documentos e información que el juzgado reprocha.

 

4. El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali, a través de auto del 14 de mayo de 2021, advirtió que la demanda no se subsanó en debida forma. Al respecto, señaló que “si bien lo que pretende es iniciar medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, en ninguna parte del escrito de la demanda y de la subsanación hace mención del acto administrativo el cual pretende la nulidad”.

 

Igualmente, indicó que no se aportó la constancia de no conciliación, en cuya solicitud no figura el accionante, sino su esposa que no es parte en el sub lite; que aunque se hable de una nulidad “los hechos hacen referencia a un proceso de extinción de dominio”, frente a lo cual no existe medio de control contemplado en los artículos 138 a 148 A de la Ley 1437 de 2011, “el cual es de competencia de jueces especializados en extinción de domino” con base en la Ley 1708 de 2014, por lo cual carece de jurisdicción; y que las pruebas aducidas en la demanda y subsanación nunca se aportaron.

 

Con base en ello, resolvió “RECHAZAR la presente demanda” y “REMITIR el expediente a la Jurisdicción Penal, a efectos de que el juez Penal especializado en Extinción de Dominio de Cali conozca de la pretensión formulada”.

 

5. El asunto fue recibido por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali, con el nuevo número de radicado 76001-31-20-001-2021-00075-00. Dicha autoridad judicial, con providencia de 26 de mayo de 2022, explicó, de un lado que “Al ser la SAE una entidad pública, goza del fuero prevalente del numeral 10 del artículo 28 del C.G.P.”, y del otro, que la demanda “no se encamina a que un Juzgado de Extinción de Dominio resuelva en Sentencia acerca de la declaración o no de la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere El Código de Extinción de Dominio”, que concierne presentar a la Fiscalía General de la Nación.

 

A partir de tales argumentos, resolvió “Declarar la falta de competencia por el factor subjetivo y rechazar de plano conocer del proceso” y “Ordenar que, por secretaría, se devuelva la actuación al Juzgado de origen, para lo de su cargo”.

 

6. Como respuesta, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali, en auto del 31 de julio de 2023, consideró que es la jurisdicción ordinaria, bajo la Ley 1708 de 2014, la que debe velar por la legalidad de los procesos de extinción de dominio. Precisó que la S.A.E. es una “Sociedad de economía mixta de orden nacional autorizada por la ley de naturaleza única sometida al régimen de derecho privado”, con lo cual no se cumple el factor subjetivo de competencia. Y añadió que en el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 no se fija competencia en materia de extinción de dominio para los jueces administrativos, por lo que reiteró que el asunto debía ser conocido por “la Jurisdicción Penal en la especialidad de Extinción de Dominio -Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio en Cali”.

 

Con base en ello, determinó “PROPONER CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA en razón a la jurisdicción y REMITIR el expediente ante la Corte Constitucional, a fin de que dirima la controversia suscitada, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015”.

 

7. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 8 de agosto de 2023^[1]. El proceso fue repartido en sesión virtual del día 24 de octubre de 2023 al magistrado sustanciador y el 26 de octubre del mismo año se remitió el sumario^[2].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia 

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[3]. 

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

9. Esta Corporación ha señalado^[4] que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, si las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.

 

10. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo^[5]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[6]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia^[7]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las que se consideran competentes o no para tramitar el asunto.

 

Autoridad judicial competente para conocer de reclamos por presuntos pagos injustificados a entidades públicas en el marco de la extinción de dominio

 

11. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 señala los asuntos que conciernen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así:

 

“Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

 

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.

 

(…)

 

Parágrafo. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

 

12. Ello significa que en para dicha jurisdicción opera un criterio orgánico, según el cual la naturaleza de la entidad es un criterio que define la competencia para conocer de los conflictos y controversias que se susciten en torno a ellas, que se mira en armonía con los asuntos señalados en el texto transcrito.

 

13. En contraste, respecto del proceso de extinción de dominio, el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014 previene:

 

“La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado”.

 

14. En relación con la competencia, de manera general, los artículos 33 y 34 de esa misma preceptiva contemplan:

 

“ARTÍCULO 33. Competencia para el juzgamiento. La administración de justicia en materia de extinción de dominio, durante la etapa del juicio, se ejerce de manera permanente por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, las salas de extinción de dominio de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y por los Jueces del Circuito especializados en extinción de dominio.

 

ARTÍCULO 34. Competencia para la investigación. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación dirigir, realizar y coordinar la investigación en materia de extinción de dominio. La Fiscalía General de la Nación actuará a través del Fiscal General de la Nación o de los fiscales que este delegue para esta materia.

 

El Fiscal General de la Nación conocerá de la acción de extinción de dominio sobre bienes cuya titularidad recaiga en un agente diplomático extranjero debidamente acreditado ante el Gobierno de la República de Colombia. Lo anterior, sin perjuicio de su facultad para delegar espe­cialmente estos asuntos.

Los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales del Circuito Especia­lizado pertenecientes a las distintas seccionales, conocerán de la acción de extinción de dominio sobre bienes vinculados con las actividades ilícitas propias de su competencia o relacionadas con estas.

 

En los demás casos conocerán de la acción de extinción de dominio los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales del Circuito”.

 

15. Ello significa que el trámite del proceso de extinción propiamente dicho integra a dos autoridades, a la Fiscalía General de la Nación, por un lado, a cargo de la investigación y, del otro, a las citadas autoridades de la jurisdicción ordinaria en materia de juzgamiento, siempre que el propósito general de la actuación sea aplicar consecuencias de la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes y en las condiciones señaladas en dicha ley.

 

16. Ello pone de relieve que, en el contexto de los hechos, actos y operaciones en los que se vea involucrada una autoridad pública, o cuando se pretenda la responsabilidad extracontractual de esta, entre otros supuestos, la competente para dirimir la controversia es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero si lo que se pretende discutir en estricto sentido es la titularidad de bienes en favor del Estado en el contexto de la Ley 1708 de 2014, entonces será la jurisdicción ordinaria, de conformidad con las reglas allí definidas.

 

III. CASO CONCRETO

 

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

17. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali, que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y por el otro, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali, que integra la Jurisdicción Ordinaria.

 

18. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues se acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda promovida por el señor Gustavo Cifuentes contra la Sociedad de Activos Especiales (S.A.E.), que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se le asignó el radicado No. 76001-33-33-005-2020-00209-00, y en la Jurisdicción Ordinaria el No. 76001-31-20-001-2021-00075-00.

 

19. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque esas autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rehusar la competencia sobre la demanda. La primera de las autoridades referidas insistió en que el asunto debe ser resuelto al abrigo de la Ley 1708 de 2014, relativo al proceso de extinción de dominio; mientras que la segunda afirma que, por la naturaleza pública de la entidad accionada, se debe dar aplicación al fuero contemplado en el numeral 10 del artículo 28 del C.G.P.

 

20. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencias entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

 

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

 

21. La parte demandante es clara en señalar que lo pretendido es que se condene a la S.A.E. a reintegrar la suma de $277.649.000 que pagó a causa de lo ordenado por dicha entidad en la Resolución No. 390 del 31 de mayo de 2017 y Oficio No. CS-2017-046-926 del 28 de agosto de 2017, y los presuntos actos subsecuentes de presión y cobro de sus funcionarios, a pesar de que, según señala, nunca existió un proceso de extinción de dominio y providencias judiciales respectivas que lo respaldaran, dando lugar a un enriquecimiento sin causa por pago de lo no debido.

 

22. Contrario a lo expresado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali, no es posible estimar que en este caso lo reclamado por el peticionario busca ejercer un control de legalidad sobre una actuación al abrigo de la Ley 1708 de 2014, pues precisamente el fundamento de su inconformidad estriba en que no existió dicho proceso, de ahí que tampoco resulte acertado suponer que sobre él se pueda ejercer una suerte de “nulidad”.

 

23. De hecho, los artículos 111 a 115 de la referida codificación reservan el “control de legalidad” a las medidas cautelares dictadas por la Fiscalía General de la Nación o las decisiones de archivo en el curso de los procesos de extinción de dominio; y es evidente que en el sub examine el libelista no pretender controvertir decisiones de esa estirpe. En similar sentido, las nulidades a que se refieren los artículos 82 a 86 de dicha normativa recaen sobre “actuaciones procesales irregulares”, empero, se itera, en esta oportunidad la causa petendi se sustenta en la inexistencia de un proceso que avalara el comportamiento de la S.A.E. y en particular el pago de las sumas que el actor afirma haberle cancelado injustamente a esa entidad para conservar su vivienda.

 

24. En contraste con ello, se destaca que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 instruye que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”, así como de “Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” (subrayado fuera del texto original).

 

25. Fuerza decir que la Sociedad de Activos Especiales S.A.S., según el artículo 1º^[8] de sus estatutos, “es una sociedad organizada como Sociedad por Acciones Simplificada, comercial, de economía mixta, del orden nacional, autorizada por la ley, de naturaleza única; descentralizada por servicios, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, que, por tanto, a voces de lo normado en el literal f) del numeral 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y su naturaleza pública no desaparece por el régimen jurídico aplicable, pues ello tiene que ver con el giro ordinario de sus asuntos y no con su carácter estatal, razón por la cual, desde el punto de vista orgánico, hace parte de aquella entidades cuyas controversias son del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

26. En este caso, el origen del litigio, según la causa expresada por el demandante está dado en la expedición la Resolución No. 390 del 31 de mayo de 2017 y Oficio No. CS-2017-046-926 del 28 de agosto de 2017, y los presuntos actos subsecuentes de presión y cobro de sus funcionarios, que auspiciaron, según afirma, un pago de lo no debido, cuyo reintegro se reclama. Así, se reprochan tanto actos como hechos administrativos, al tiempo en que se expone un daño causado en el patrimonio del actor por la posible injusticia que subyace a la cancelación de las sumas reclamadas a la S.A.E

 

27. En contraste con ello, fuerza remarcar que, cuando se habla de un enriquecimiento sin justa causa, como el expresado por el accionante, pues es la calificación que le asigna en sus escritos de demanda y subsanación, tiene cabida la figura que se ha denominado como actio in rem verso o acción de enriquecimiento sin justa causa –que es la denominación que dogmática y jurisprudencialmente se le ha dado a ese tipo de reclamos–, que pretende, bajo los auspicios de la buena fe lograr la compensación por el detrimento que tal circunstancia genera.

 

28. Ahora bien, el hecho de que la Corte tome esta figura como referente para dirimir el conflicto deviene del respeto por la literalidad con la que el demandante acude a la administración de justicia, pues finalmente las inconformidades con el trámite efectuado por la S.A.E. se contraen a que no tenía por qué haberles pagado $277.649.000 por permanecer en su vivienda sin existir un fundamento legal para hacerlo.

 

29. En ese contexto, como ya lo ha prevenido esta Corporación al hablar de dicha acción de enriquecimiento sin causa “esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la jurisdicción contencioso administrativa, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial”^[9].

 

30. Ahora bien, también observa la Corte que en su escrito de subsanación de la demanda el accionante refirió que estaba haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, aspectos como la compatibilidad con el presunto enriquecimiento sin causa y la respuesta a cuál sería el acto administrativo enjuiciado a través del mecanismo hace parte de una discusión que escapa al resorte del presente conflicto entre jurisdicciones, pues, se remarca, son temas propios del juez natural de la causa, el cual, con independencia de los pormenores de la acción, para la Sala, sigue siendo el de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en razón del criterio orgánico que vincula a las entidades públicas, como lo es la S.A.E., así como de que lo ventilado tiene como puntos de divergencia –al menos así lo expresa el peticionario– actos administrativos de dicha entidad, hechos derivados del cobro o la forma en la que presuntamente los habrían ejecutados, y la inexistencia de órdenes judiciales que avalaran los pagos a los que alude, sumado a que la pretensión única de su demanda, incluso reiterada en la subsanación, es obtener la devolución de tales sumas con sus eventuales frutos.

 

31. Con ello, queda de manifiesto entonces que se trata de un asunto de derecho administrativo en el que está involucrada una entidad de naturaleza pública –con independencia de su régimen jurídico o el acierto en la escogencia del medio de control–, que activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo bajo los parámetros del primer inciso y del numeral 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que el asunto le concierne a aquella. En consecuencia, remitirá el expediente al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su cargo y para que comunique esta decisión.

 

32. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda en la que se reclame el pago de lo no debido a una entidad pública.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR de Jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali, en el sentido de DECLARAR que al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali le corresponde conocer sobre la demanda promovida por el señor Gustavo Cifuentes contra la Sociedad de Activos Especiales (S.A.E.).

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4544 al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Cali y a los interesados en este asunto.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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